VG Meiningen – Az.: 5 K 355/10 Me – Urteil vom 05.12.2012
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, soweit nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die versagte Genehmigung des Bebauungsplans „Heiligenland“.
1. Am 26.01.2005 fasste die Klägerin den Aufstellungsbeschluss über den Bebauungsplan, der am 11.02.2005 ortsüblich bekannt gemacht wurde.
Die Aufstellung wurde damit begründet, dass zum einen dem Interesse der im Plangebiet vorhandenen Grundstückseigentümer Rechnung getragen werden solle, die auf ihren Flächen vorhandenen Immobilien zum dauerhaften Wohnen zu nutzen. Zum anderen habe die Klägerin ein großes Interesse, ihre Bürger bei der Schaffung von Wohneigentum zur Bindung an den Heimatort zu unterstützen und eine Abwanderung in das Umland zu verhindern, da sich ihre Einwohnerzahl stark rückläufig entwickle.
Die Klägerin verfügt bis heute nicht über einen wirksamen Flächennutzungsplan.
Das ursprünglich 5,1 ha umfassende, nach Einwänden insbesondere der unteren Immissionsschutzbehörde durch Beschluss der Klägerin Nr. 534/34/2007 vom 28.03.2007 auf 2,7 ha reduzierte Plangebiet befindet sich im westlichen Suhler Stadtteil Heinrichs. Die Verkehrsanbindung erfolgt ausweislich der Begründung des Bebauungsplans im Norden durch Unterführungen unter der Bahnstrecke Suhl-Meiningen hindurch, sowie im Süden über eine neu errichtete Brücke über die Bundesautobahn 73 (A 73), welche unmittelbar westlich des gesamten Plangebietes verläuft. Dieses steigt nach Süden etwa 70 m an, weist links und rechts des Weges „Heiligenland“ Baufelder aus und ist derzeit ebenso wie der gesamte übrige nicht überplante Hangbereich zwischen Meininger Straße/Bahnstrecke Suhl-Meiningen und der A 73 überwiegend durch eine Garten- und Wochenendhausnutzung geprägt. Einige der Wochenendhäuser sind nach Größe und Ausstattung objektiv zum dauernden Wohnen geeignet. Nördlich bzw. nordöstlich des Plangebietes befindet sich ein Bereich, in dem sich vereinzelt Wohnhäuser befinden (An der Hardt, Plessengrund). Das Plangebiet umfasst gemäß Nr. 4.4 seiner Begründung vier bestandsgeschützte Wohnhäuser, neun Flächen für die Errichtung von Wohnhäusern und ermöglicht die Legalisierung der Nutzung weiterer drei Gebäude zu Wohnzwecken.
Da sich das Plangebiet im Einflussbereich mehrerer Lärmquellen befindet, beauftragte die Klägerin das Ingenieurbüro für Lärmschutz F… GbR mit der Erarbeitung eines schalltechnischen Gutachtens, welches am 15.01.2000 erstellt, am 07.12.2006 aktualisiert und am 14.12.2006 ergänzt wurde. Zusammenfassend kamen die Gutachter zu dem Ergebnis, dass aufgrund der A 73 die Orientierungswerte der DIN 18005 um 1 bis 8 (im Mittel 3) dB (A) am Tage und um 5 bis 12 (im Mittel 7) dB (A) in der Nacht für ein allgemeines Wohngebiet überschritten würden, wobei davon ausgegangen wurde, dass schallschutztechnische Maßnahmen an der Autobahn nicht möglich seien. Auch die untere Immissionsschutzbehörde führte in ihrer Stellungnahme vom 24.10.2007 aus, dass die Erwartungen an ein ruhiges Wohnen, die mit der Gebietskategorie „Allgemeines Wohngebiet“ verbunden würden, im Plangebiet nicht eingehalten werden könnten. Ein Antrag der Klägerin auf Reduzierung der Richtgeschwindigkeit im Bereich Haseltalbrücke der A 73 von 130 km/h auf 80 km/h, die laut Gutachten eine rechnerische Reduzierung der Belastung von lediglich 2 dB (A) bewirkt hätte, wurde vom Landesamt für Bau und Verkehr mit Schreiben vom 21.04.2008 abgelehnt.
Zur Reduzierung der Emissionen sieht der Bebauungsplan daher unter Nr. 7. der textlichen Festsetzungen Nachfolgendes vor:
„7. Zur Nachtzeit schutzbedürftige Räume wie Kinder- und Schlafzimmer der geplanten Wohngebäude sind an die von der BAB 73 abgewandte Gebäudeseite (Ostseite) zu orientieren. Wenn dennoch zur Nachtzeit schutzbedürftige Räume an anderen Grundstücksseiten angeordnet werden müssen, so sollen deren Fenster mit schallgedämmten Lüftereinrichtungen versehen werden. Die Fenster schutzbedürftiger Räume sollen mindestens die Anforderungen der Schallschutzklasse 3 nach VDI 2719 erfüllen.“
Am 24.09.2008 fasste die Klägerin den Beschluss über den Bebauungsplan Wohngebiet „Heiligenland“.
Der mit Schreiben vom 24.10.2008 gestellte Antrag auf Genehmigung der Satzung ging am 12.11.2008 beim Thüringer Landesverwaltungsamt ein.
Mit Bescheid vom 04.02.2009, der Klägerin am 06.02.2009 zugegangen, versagte das Thüringer Landesverwaltungsamt die Genehmigung für den Bebauungsplan „Heiligenland“. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass der Bebauungsplan städtebaulich nicht erforderlich sei und überdies nicht erkennen lasse, dass er einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung diene. Darüber hinaus fehle es an einem wirksamen Flächennutzungsplan. Die Voraussetzungen für eine Abweichung vom Grundsatz, wonach Bebauungspläne aus einem Flächennutzungsplan zu entwickeln seien, lägen nicht vor. Die Klägerin habe es zudem versäumt, die zur Rechtfertigung der Überschreitung der schalltechnischen Orientierungswerte erforderlichen Belange darzulegen. Schließlich leide der Bebauungsplan an weiteren Mängeln; insbesondere seien Planfestsetzungen teils unbestimmt formuliert, teils ermangelten sie einer Rechtsgrundlage.
Hiergegen erhob die Klägerin am 23.02.2009 Widerspruch und führte aus, dass die bisher aufgestellten Bebauungspläne als „vorzeitige“ jeweils aus dem Entwurf des Flächennutzungsplans entwickelt worden seien. Bei der jeweiligen Planaufstellung sei stets Wert darauf gelegt worden, dass die im Entwurf des Flächennutzungsplans dargestellte Nutzungsart auch der beabsichtigten künftigen Nutzung des Plangebiets entspreche. Für das Gebiet „Heiligenland“ sehe der Entwurf eine Wohnbaufläche vor. Somit entspreche die Darstellung der beabsichtigten künftigen Nutzung, so dass der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebietes nicht entgegenstehe. Darüber hinaus seien das öffentliche Interesse an der Entwicklung des Plangebiets zum Wohnbaustandort und der vorhandene städtebauliche Ordnungsbedarf innerhalb des Gebiets in diesem Fall höher zu gewichten als die Belange des Immissionsschutzes. Schließlich handele es sich bei den im Bescheid angeführten mängelbehafteten Festsetzungen um Planinhalte, welche bereits Inhalt der Fassung gewesen seien, die dem Thüringer Landesverwaltungsamt im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange übermittelt worden sei. In seinen Stellungnahmen vom 31.08.2006 und vom 25.10.2007 habe sich der Beklagte aber zu den jetzt gerügten Mängeln nicht geäußert, so dass sie, die Klägerin, habe annehmen müssen, dass der Bebauungsplan mit seinen Inhalten den erforderlichen Kriterien entspreche.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13.07.2010 wies das Thüringer Landesverwaltungsamt den Widerspruch der Klägerin zurück und wiederholte und vertiefte die im Ausgangsbescheid angeführten Versagungsgründe. Ergänzend wurde ausgeführt, dass die Planung den Ortsteil Heinrichs nicht etwa abrunde, sondern wie eine Insel innerhalb einer ausgedehnten Streubebauung südlich der Bahnlinie wirke. Zudem spreche vieles dafür, dass die Bauleitplanung keiner geordneten städtebaulichen Entwicklung diene, sondern von individuellen Interessen Einzelner getragen werde. So führe die Begründung des Bebauungsplanes das Interesse von drei Eigentümern großer Wochenendhäuser an deren Umnutzung zu Wohngebäuden auf. Dagegen hätten sich im Rahmen der Beteiligung sechs Grundstückseigentümer gegen eine Überplanung ausgesprochen, da sie ihre Grundstücke weiter als Garten nutzen wollten. Insoweit bestünden bereits Zweifel, ob über die Legalisierung der Umnutzung von Schwarzbauten hinaus überhaupt ein in der Realität vollständig umsetzbares Plankonzept bestehe.
Zwar reiche es für die Erforderlichkeit einer Bauleitplanung aus, einem Bevölkerungsrückgang durch vermehrte Wohnungsbauten entgegenzuwirken, doch setze dies einen starken Bedarf an Baugrundstücken voraus, der aus dringenden Gründen gedeckt werden müsse. Das habe die Klägerin vorliegend nicht dargelegt.
Die im Plangebiet drohende flächenübergreifende Überschreitung der Orientierungswerte für Lärm hätte im Rahmen der Abwägung einer besonderen Rechtfertigung bedurft. Insoweit könnten die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter Nr. 7 die vorhandenen Abwägungsdefizite nicht ausräumen. Zwar seien dort passive Maßnahmen zum Schallschutz vorgesehen. Doch würden davon die durch Lärm ebenfalls betroffenen Außenwohnbereiche nicht erfasst. Ferner gebe es kein obligatorisches Genehmigungsverfahren, bei dem die Einhaltung dieser Festsetzung in jedem Fall geprüft werde, so dass deren Durchsetzung offen sei. Letztlich sei unklar, ob die bereits vorhandene, für eine Umnutzung vorgesehene Bebauung den gestellten Anforderungen entspreche.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 21.07.2010 zugestellt.
2. Am 19.08.2010 erhob die Klägerin Klage und ließ in der mündlichen Verhandlung vom 05.12.2012 beantragen,
den Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 04.02.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 13.07.2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Genehmigung für den Bebauungsplan „Heiligenland“ zu erteilen.
Zur Begründung ließ sie ausführen, für ihre Planung gebe es hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange. Diese erfolge auch nicht im privaten Interesse von drei Eigentümern großer Wochenendhäuser, sondern beruhe einerseits auf der Anregung von Grundstückseigentümern, nutze andererseits aber entsprechend dem 2. Entwurf des Flächennutzungsplans (Stand 2008) die bereits vorhandene Erschließung des Gebiets im Zuge des Baus der A 73. Soweit ihr vorgehalten werde, bei dem Plangebiet handele es sich um eine „Insellage“, sei das einerseits ohne rechtliche Relevanz, weil es keine Vorschrift gebe, wonach eine ordnungsgemäße städtebauliche Entwicklung nur dann gegeben sei, wenn sich ein neues Plangebiet unmittelbar an eine bereits vorhandene geschlossene Bebauung anschließe. Die vom Thüringer Landesverwaltungsamt behauptete „eindeutige Zäsur“ bestehe im Übrigen auch nicht. Selbst wenn die Frage einer „inselartigen Entwicklung eines Wohngebietes“ rechtlich von Bedeutung und in tatsächlicher Hinsicht auch hiervon auszugehen sei, so läge diese planerische Entscheidung noch im Rahmen ihres städtebaulichen Ermessens.
Sie, die Klägerin, habe des Weiteren bei der Aufstellung des Bebauungsplans „Heiligenland“ auch die Planungsleitsätze nach § 1 Abs. 5 BauGB beachtet.
Der Bebauungsplan widerspreche auch nicht dem Gebot der Entwicklung aus einem Flächennutzungsplan. Hier lägen die Voraussetzungen eines vorzeitigen Bebauungsplans vor. Ein Abwarten der Umsetzung des Bebauungsplans bis zur Aufstellung des Flächennutzungsplans könne ihr nicht zugemutet werden. Gerade auch wegen der bereits vorhandenen Erschließung des Plangebiets verspreche der Bebauungsplan eine schnellstmögliche Umsetzung des städtebaulichen Ziels. Im Übrigen könne gerade bei eine drohenden Abwanderung ein dringender Bedarf an Baugrundstücken sachlogisch nicht angenommen werden. Die Planung widerspreche auch nicht der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Stadtgebiets, da der im Entwurf vorliegende Flächennutzungsplan das Plangebiet als allgemeine Wohnbaufläche ausweise. Selbst wenn dringende Gründe für einen vorzeitigen Bebauungsplan nicht vorlägen, wäre dieser Fehler unbeachtlich und müsse als geheilt angesehen werden.
Sie, die Klägerin, habe des Weiteren auch das Problem der Lärmimmissionen nicht nur erkannt, sondern auch mit dem entsprechenden Gewicht in ihre Abwägung eingestellt. Zum einen dienten die Lärmwerte der DIN 18005 lediglich der Orientierung und seien nicht zwingend einzuhalten. Zum anderen sei sie zutreffend davon ausgegangen, dass das städtebauliche Ziel der rückläufigen Entwicklung der Einwohnerzahl und der Abwanderung der Bevölkerung ins Umland durch Schaffung von Wohneigentum im Stadtgebiet die privaten Belange des Lärmschutzes überwiege. Zudem habe sie in ihren Bebauungsplan Festsetzungen zum passiven Lärmschutz bei der Genehmigung des einzelnen Wohnbauvorhabens vorgesehen. Diese Maßnahmen litten auch nicht an einem Vollzugsdefizit, seien vielmehr im jeweiligen Baugenehmigungsverfahren durchaus durchzusetzen. Im Übrigen seien Mängel im Abwägungsvorgang nach § 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB grundsätzlich unbeachtlich.
Schließlich enthalte der Bebauungsplan weder unklare Festsetzungen, noch solche, die einer Rechtsgrundlage entbehrten. Ein Widerspruch zwischen § 2 der örtlichen Bauvorschrift des Bebauungsplans zur Dachform mit den Regelungen in der Planzeichnung desselben existiere nicht.
Für die Beklagte hat das Thüringer Landesverwaltungsamt
Klageabweisung
beantragt und ist mit bei Gericht am 30.11.2012 eingegangenem Schriftsatz (Telefax), auf dessen Ausführungen Bezug genommen wird, der Klage im Einzelnen entgegengetreten.
Auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift vom 05.12.2012 wird Bezug genommen.
Die Behördenvorgänge (2 Ordner) haben dem Gericht vorgelegen und waren Grundlage der Beratung und Entscheidung.
Entscheidungsgründe
1. Die Klage ist zulässig.
1.1 Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage, da die Versagung der Genehmigung eines Bebauungsplanes gegenüber der Gemeinde einen Verwaltungsakt darstellt, (BVerwG, U. v. 12.12.1969, 4 C 105.66, BVerwGE 34, 301; Ernst-Zinkhahn-Bielenberg, Komm. BauGB § 216 Rdnr. 8). Den in der Klageschrift vom 19.08.2010 insoweit unzutreffend formulierten Antrag hat die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 27.11.2012 richtig stellen lassen.
1.2 Da der Beklagte ausweislich der vorgelegten Unterlagen über den Genehmigungsantrag innerhalb der Drei-Monats-Frist gemäß §§ 10 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB entschieden hat, liegt auch keine fiktive Genehmigung des Bebauungsplans vor (§ 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB), was zur Folge gehabt hätte, dass der Klage das Rechtsschutzbedürfnis fehlen würde.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 04.02.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 13.07.2010 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren aus Artikel 28 Abs. 1 GG, Artikel 91 Abs. 1 Thüringer Verfassung erwachsenen Rechten. Ihr steht gegenüber dem Beklagten, für den das Thüringer Landesverwaltungsamt als für die Genehmigung eines Bebauungsplans zuständige höhere Verwaltungsbehörde (§ 118 Abs. 2 ThürKO) gehandelt hat, kein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zu.
Das Genehmigungserfordernis für den vorliegend in Rede stehenden Bebauungsplan „Heiligenland“ ergibt sich aus § 10 Abs. 2 Satz 1, 3. Variante BauGB i. V. m. § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB, da es sich vorliegend unstreitig um die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans handelt. Die Genehmigung eines solchen Bebauungsplans darf gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 BauGB i. V. m. § 6 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn dieser Plan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Letzteres ist hier der Fall:
2.1 Formelle Fehler beim Planaufstellungsverfahren hat zwar weder der Beklagte festgestellt, noch sind solche im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht worden. Solche sind auch nicht ersichtlich.
2.2 Die Genehmigung des Bebauungsplans „Heiligenland“ war jedoch zu versagen, weil die Voraussetzungen des § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB nicht vorliegen (dazu unter 2.2.1) und die Abwägung der Belange des Lärmschutzes nicht entsprechend dem ihnen zukommenden Gewicht vorgenommen worden ist (dazu unten 2.2.2). Es kann daher letztlich offen bleiben, ob der Beklagte die Versagung seiner Genehmigung zu Recht auch darauf gestützt hat, weil verschiedene textliche Festsetzungen in dem Bebauungsplan teils widersprüchlich, teils unbestimmt sind oder keinen festsetzenden Regelungsgehalt erkennen lassen (dazu unten 2.2.3.1) und es dem Bebauungsplan auch an der gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB notwendigen Erforderlichkeit fehlt (dazu unten 2.2.3.2).
2.2.1 Die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB liegen nicht vor. Hiernach kann ein Bebauungsplan (unter anderem) aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dringende Gründe es erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird.
2.2.1.1 Ein wirksamer und im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB offenkundig erforderlicher Flächennutzungsplan für das Stadtgebiet der Klägerin existiert nicht; der dem Beklagten seit Herbst 2012 vorliegende 3. Entwurf befindet sich nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 05.12.2012 im Stadium der Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange (vgl. § 4 BauGB). Von einer „Planreife“ dieses Entwurfs kann somit keine Rede sein, weshalb auch die Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht erfüllt sind.
2.2.1.2 Um (ausnahmsweise) von dem Grundsatz des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB abweichen zu dürfen, wonach Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind (Entwicklungsgebot), müsste die planende Gemeinde daher dringende Gründe geltend machen können. Darauf, ob sie diese Gründe verschuldet hat, kommt es nicht an (BVerwG, U. v. 14.12.1984, 4 C 54.81, NVwZ 1985, 745). Maßgebend ist vielmehr allein, ob eine geordnete städtebauliche Entwicklung eher durch das Abwarten auf den Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet, als durch eine vorzeitige – verbindliche – Teilplanung gefährdet wird (BVerwG, a. a. O.). Dringende Gründe liegen nicht erst dann vor, wenn es um die Vermeidung schwerwiegender Nachteile wie etwa Wohnungsnot geht, sondern auch schon dann, wenn Infrastrukturmaßnahmen, die Erweiterung oder Neuansiedlung von Gewerbebetrieben oder städtebauliche Sanierungsmaßnahmen dies erfordern (vgl. zu den verschiedenen Fallgruppen Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O. § 8 Rdnrn. 21 f. mit weiteren Nachweisen). Das Tatbestandsmerkmal der dringenden Gründe kann auch erfüllt sein, wenn Gemeindebürger mit Bauwünschen an die Gemeinde herantreten oder umgekehrt diese einer Abwanderung von Gemeindebürgern in das Umland Einhalt gebieten will. Dagegen stellt das private Interesse von Grundstückseigentümern, eine wirtschaftliche Aufwertung ihrer Grundstücke durch die Überplanung zu erreichen, regelmäßig keinen dringenden Grund im Sinne der Vorschrift dar, weil derartige Motive keinen städtebaulichen Bezug besitzen.
Hiervon ausgehend stellt der von der Klägerin angeführte Umstand, sie wolle gewissermaßen die Gunst der Stunde nutzen und die von der D… im Rahmen des Baus der A 73 errichteten Erschließungsstraßen in die Planung integrieren, ehe dies nicht mehr möglich sei, keinen dringenden Grund im Sinne von § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB dar. Denn abgesehen davon, dass nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 05.12.2012 manches dafür spricht, dass die Erschließung des Planbereichs jedenfalls nach Norden zur Verbindungsstraße Suhl-Rohr nur unzureichend ist, steht nicht zu befürchten, dass diese von Dritten erstellten Wege und Straßen in absehbarer Zeit oder überhaupt rückgebaut werden sollen, so dass ein schnelles Handeln der Klägerin ohne Abwarten auf einen wirksamen Flächennutzungsplan erforderlich wäre. Die Chance, eine Überplanung mit geringen Erschließungskosten durchführen zu können, weil diese bereits von dritter Seite erbracht worden sind, stellt grundsätzlich keinen städtebaulichen Gesichtspunkt dar.
Entscheidend gegen die Rechtmäßigkeit eines vorzeitigen Bebauungsplanes spricht, dass die Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, in ihrem Gemeindegebiet an anderer Stelle – wohl überwiegend förmlich überplant – über ca. 100 freie Bauplätze (Baufelder) zu verfügen. Angesichts dieser – auch vom Beklagten wiederholt eingeforderten – Zahlen kann keine Rede davon sein, die Planung sei zur Vermeidung der Abwanderung der Bevölkerung aus der Stadt „dringend erforderlich“. Die Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt nachvollziehbar begründet, weshalb sie über die vorhandenen Flächen hinaus dringend auf die Ausweisung des hier in Rede stehenden Plangebiets angewiesen ist.
Dies gilt auch angesichts der Tatsache, dass sie dem unlängst dem Beklagten vorgelegten 3. Flächennutzungsplan-Entwurf offenbar erstmals ein auf das Jahr 2010 zurückgehendes Stadtentwicklungskonzept beigefügt hat, wonach der Rückgang der Bevölkerung in ihrem Gemeindegebiet erheblich und alarmierend ist. Doch hat sie auch jetzt nicht vorgetragen, dass sich daraus dringende Gründe für die hier in Rede stehende Planung ergeben. Denn der Rückgang der Bevölkerung kann neben der – hier nicht substantiiert dargelegten, vielmehr nur allgemein behaupteten – Abwanderung wegen fehlender Baugebiete auch andere i. S. d. § 8 Abs. 4 Satz 2 BauGB städtebaulich nicht relevante Gründe haben, etwa demografische oder ökonomische.
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung hat vortragen lassen, viele der vorhandenen Bauplätze seien wenig „attraktiv“, ist ihr entgegenzuhalten, dass dieses aus den unter 2.2.2 zu erörternden Gründen für das vorliegende Plangebiet ebenso gilt. Entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten hält das Gericht auch daran fest, dass jedenfalls im Rahmen von § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB ein Bebauungsplan, der lediglich neun (freie) Baufelder anbietet – sieben sind bereits besetzt -, schwerlich die Antwort auf die drohende Abwanderung von Gemeindebürgern sein kann, unbeschadet der Tatsache, dass konkrete Zahlen insoweit nicht vorgelegt worden sind.
2.2.1.3 Ferner spricht einiges dafür, dass der Bebauungsplan „Heiligenland“ auch der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets entgegenstehen würde und damit nicht vorzeitig aufgestellt werden darf. Zwar mag es zutreffen, dass die Klägerin in allen bisher vorgelegten Flächennutzungsplanentwürfen das hier in Rede stehende Gebiet als Wohnbaufläche ausgewiesen hat. Doch ist zum einen angesichts des frühen Planungsstadiums nicht abzusehen, ob diese Ausweisungen bis zur Plangenehmigung Bestand haben werden, zum anderen verlangt das Tatbestandsmerkmal, die städtebauliche Entwicklung des (gesamten) Gemeindegebiets in den Blick zu nehmen. Die Ausweisung neuer Wohnbauflächen könnte nämlich angesichts der Tatsache, dass die Klägerin über eine Vielzahl von Wohnbauflächen an anderer Stelle verfügt, gewissermaßen zu einer „internen Konkurrenz“ mit der Folge führen, dass bereits überplante Flächen durch mangelnde Nachfrage rechtlich funktionslos werden, jedenfalls aber tatsächlich ihre städtebauliche Ordnungsfunktion verlieren und vorhandene Erschließungsanlagen nicht oder nur unzureichend ausgenutzt werden. Damit würde der zur Genehmigung gestellte Bebauungsplan negative Auswirkungen auf die an anderer Stelle des Gemeindegebiets beabsichtigte Planung der Klägerin haben. Es ist somit nicht ersichtlich, dass der Klägerin durch die Nichtgenehmigung des in Rede stehenden Bebauungsplans größere Nachteile entstünden, als durch ein Abwarten auf einen (wirksamen) Flächennutzungsplan.
2.2.1.4 Schließlich begegnet die vorstehende Planung im Hinblick auf § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB auch deshalb rechtlichen Bedenken, weil das im § 8 Abs. 2 BauGB festgeschriebene Regelverhältnis zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan im Gemeindegebiet der Klägerin offenbar im Begriff ist, in sein Gegenteil verkehrt zu werden. Insoweit hat die Klägerin nämlich auf Nachfrage des Gerichts vorgetragen, dass sie bisher schon zwischen 50 und 60 (wirksame) vorzeitige Bebauungspläne mit einer überplanten Gesamtfläche von etwa 500 ha aufgestellt hat, was einem Anteil von 5 % ihres Gemeindegebiets (10.200 ha) entspricht. Dies bedeutet, dass die grundlegende Rahmenplanung, die der Flächennutzungsplan leisten soll, vielerorts sein Ziel verfehlt, weil er auf verbindliche (Teil-) Planungsflächen stößt. Dies lässt sich mit dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB schwerlich in Einklang bringen, wobei das Gericht aber offen lässt, ob eine verbindliche Überplanung von 5 % des Gemeindegebiets bereits als eindeutiger Verstoß hiergegen anzusehen ist.
2.2.1.5 Die Voraussetzungen für einen – ebenfalls genehmigungsbedürftigen – selbständigen Bebauungsplan im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB liegen schon nach den eigenen Angaben der Klägerin nicht vor. Denn diese bereitet einen Flächennutzungsplan vor, geht also davon aus, dass ein solcher erforderlich ist, so dass die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 BauGB kaum bejaht werden können (vgl. dazu Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O. § 8 Rdnrn. 12 und 25).
2.2.1.6 Anders als die Klägerin meint, ist der Vorstoß gegen das Entwicklungsgebot auch nicht nach § 214 Abs. 2 BauGB unbeachtlich. Es versteht sich von selbst und ergibt sich im Übrigen auch aus § 216 BauGB, dass im Genehmigungsverfahren für die Prüfung von planerhaltenden Vorschriften (§ 214 ff. BauGB) kein Raum ist. Vielmehr soll dort gerade vermieden werden, dass eine noch nicht in Kraft getretene Rechtsnorm (Bebauungsplan) mit Fehlern behaftet ist, so dass sowohl die Genehmigungsbehörde als auch das Gericht die Norm (hier: die Satzung) zu prüfen haben, als gebe es keine planerhaltenden Vorschriften (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O. § 216 Rdnrn. 6 f.).
2.2.2 Der Bebauungsplan „Heiligenland“ weist des Weiteren einen schweren Abwägungsfehler auf. Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die rechtlichen (und gerichtlich überprüfbaren) Anforderungen an das Gebot der gerechten Abwägung hat das Bundesverwaltungsgericht in der Weise zusammengefasst (BVerwGE 34, 301, 309), dass sowohl Fehler im Abwägungsvorgang (Abwägungsausfall, Abwägungsdefizit) als auch im Abwägungsergebnis (Abwägungsfehlgebrauch, Abwägungsdisproportionalität) zur Rechtswidrigkeit des Bebauungsplanes führen können (vgl. auch Battis/Krautzberger/Löhr, Komm. BauGB § 1 Rdnrn. 93 ff. mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung).
2.2.2.1 Vorliegend haftet dem Bebauungsplan ein Fehler im Abwägungsergebnis an, weil die Klägerin dem – tatsächlich nicht untermauerten – Schutz vor Abwanderung der Gemeindebevölkerung unbedingten Vorrang vor dem Lärmschutz eingeräumt und damit dessen Gewicht verkannt hat. Darin liegt zugleich eine Verletzung des in § 50 BImSchG enthaltenen Trennungsgrundsatzes, wonach bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, dass (u. a.) schädliche Umwelteinwirkungen soweit wie möglich vermieden werden. Ferner hat sie dadurch die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB zu gering gewichtet.
Die Klägerin hat allerdings im Rahmen des Abwägungsvorgangs die von der A 73 ausgehende Lärmbelastung als mögliches Konfliktfeld erkannt, deshalb folgerichtig gutachterlich im Jahr 2000 und nochmals im Jahr 2006 eingehend untersuchen lassen und nach Vorliegen der Ergebnisse das Ausmaß des Problems auch gesehen.
Sie ist jedoch der Auffassung, den Lärmschutz im Hinblick auf die Vermeidung der Abwanderung nachrangig gewichten und dem Belang durch passive Schallschutzmaßnahmen an den einzelnen Wohnbauten, somit auf der Ebene des Baugenehmigungsverfahrens, Rechnung tragen zu dürfen. Dies ist abwägungsfehlerhaft. Nach den hier maßgeblichen Untersuchungsergebnissen aus dem Jahr 2006, die die Lärmausbreitung insbesondere der A 73 ohne Schallschutzmaßnahmen an der Autobahntrasse und ohne eine verminderte Richtgeschwindigkeit (80 statt 130 km/h) berücksichtigt, steht fest, dass an allen elf festgelegten Immissionspunkten die Orientierungswerte nach Beiblatt 1 der hier maßgeblichen DIN 18005 von 55 dB (A) tags und 45 dB (A) nachts tagsüber zwischen 1 und 8 dB (A) (im Mittel 3 dB (A)) und nachts zwischen 5 und 12 dB (A) [im Mittel 7 dB (A)] überschritten werden. Zwar nimmt die Lärmbelastung von West nach Ost und von Südwest nach Nordost ab, doch lässt sich zur Tages- und zur Nachtzeit im gesamten überplanten Gebiet eine teils erhebliche Überschreitung dieser Orientierungswerte feststellen.
Im Ansatz zu Recht weist die Klägerin zwar darauf hin, dass die in der vorgenannten DIN 18005 enthaltenen Orientierungswerte für die planende Gemeinde nicht verbindlich seien, sondern durchaus überschritten werden könnten, wenn gewichtigere Belange dies rechtfertigten. Solche gewichtigeren Belange sind vorliegend aber nicht hinreichend aus der Abwägung ersichtlich bzw. beruhen auf rechtlich unzutreffenden Annahmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 22.03.2007 (4 CN 2/06 – zitiert nach juris) ausgeführt, dass, wenn ein Bebauungsplan ein neues Wohngebiet ausweist, das durch vorhandene Verkehrswege Lärmbelastungen ausgesetzt wird, die an den Gebietsrändern deutlich über den Orientierungswerten der DIN 18005 liegen, es nicht von vorneherein abwägungsfehlerhaft sei, auf aktiven Schallschutz durch Lärmschutzwälle oder – wände zu verzichten. Je nach den Umständen des Einzelfalles, z. B. in besiedelten Räumen komme eine Minderung der Immissionen durch eine Kombination von passivem Schallschutz, Stellung und Gestaltung von Gebäuden sowie Anordnung der Wohn- und Schlafräume in Betracht. Das Gericht hat eine Überschreitung der Orientierungswerte (noch) für Rechtens erachtet, wenn als Ausfluss des Gebotes nach § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB, mit Grund und Boden sparsam umzugehen, Innenstadtbereiche „nachverdichtet“ werden, um etwa deren Infrastruktur (ÖPNV, soziale Einrichtungen usw.) mit zu nutzen, oder um dem legitimen Interesse einer Gemeinde Rechnung zu tragen, die Grundstücke zu verwerten, die sie in einem im Flächennutzungsplan für Wohnnutzung vorgesehenen Bereich erworben hat, um sie Bauinteressenten zu überlassen. Weitere Voraussetzung für die Tolerierung erhöhter Lärmwerte (an den Randbereichen) ist, dass durch eine geschlossene Riegelbebauung die rückwärtigen Flächen derselben Grundstücke und gegebenenfalls weitere Grundstücke wirksam abgeschirmt werden, wobei bei derartigen Festsetzungen zugleich in besonderer Weise darauf zu achten sei, dass auf der straßenabgewandten Seite der Grundstücke geeignete geschützte Außenwohnbereiche geschaffen werden können. Mit einer derartigen Lösung mache die Gemeinde von den ihr bauplanungsrechtlich gegebenen Festsetzungsmöglichkeiten, die bei der Fachplanung für linienförmige Infrastrukturmaßnahmen im allgemeinen nicht zur Verfügung stünden, in differenzierter Form sachgerechten Gebrauch (BVerwG, a. a. O.).
Vorliegend hat die Klägerin demgegenüber aber eine Außenbereichsfläche überplant. Von einer Nachverdichtung von Innenstadtflächen als Ausfluss des Gebots, mit Grund und Boden (im Außenbereich) sparsam umzugehen, kann daher keine Rede sein. Soweit die Klägerin auch hier wieder den Umstand anführt, mit ihrer Planung die Abwanderung der Stadtbevölkerung aufhalten zu wollen, greift dies nicht durch. Diesem grundsätzlich anerkennungswerten Belang (vgl. BVerwG, U. v. 22.03.2007, a. a. O.) kommt das von der Klägerin beigemessene Gewicht nämlich offenkundig nicht zu. Dies wäre nur dann der Fall, wenn sie Wohnbauflächen anbieten könnte, die, wenn schon (überdurchschnittlich) lärmbelastet, in anderer Weise attraktiv sind, z. B. durch unmittelbare Nähe zur Stadtmitte, durch eine hervorragende Anbindung an den öffentlichen Personen- und Nahverkehr und/oder vielfältige Einkaufsmöglichkeiten. Dagegen rechtfertigt ein Angebot von Wohnbauflächen, die mit Verkehrslärm einer ihrer Erschließung (selbstverständlich) überhaupt nicht dienlichen Autobahn belastet sind, ohne die entsprechenden Kompensationen nicht, den Lärmschutz letztlich demografischen Gesichtspunkten nachzuordnen (siehe oben). Dies hat die Klägerin verkannt mit der Folge, dass der Bebauungsplan an einem schweren Abwägungsfehler leidet und rechtswidrig ist.
2.2.2.2 Zugleich hat die Klägerin hierdurch das dem Abwägungsgebot immanente Gebot der Konfliktbewältigung verletzt. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht, wie oben dargestellt (a. a. O.), ausgeführt, dass sich aus der Lärmbelastung ergebende Konflikte durch passive Schallschutzmaßnahmen bei der Aufteilung der Gebäude oder durch Schallschutzfenster aufgefangen werden können, wenn gewichtigere Belange dies rechtfertigen. Rechtlich tragfähige Belange konnte die Klägerin – wie festgestellt – jedoch nicht vorbringen. Es spricht im Übrigen einiges dafür, dass die Probleme der Lärmbelastung mit den Festsetzungen nicht gelöst, sondern lediglich in das spätere Baugenehmigungs- oder andere spezialgesetzliche Verfahren verlagert werden (vgl. dazu Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. O. § 1 Rdnr. 118 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung). Denn es ist absehbar, dass die im Bebauungsplan festgesetzten passiven Schallschutzmaßnahmen bei möglichen Bauinteressenten auf umso geringere Akzeptanz stoßen und somit im konkreten Genehmigungsverfahren angegriffen werden, je weniger Vorteile vorhanden sind, die Nachteile durch Verkehrslärm zu kompensieren in der Lage sind.
2.2.2.3 Hinsichtlich einer Heilung von Abwägungsfehlern im Rahmen planerhaltender Vorschriften wird auf die Ausführungen zu 2.2.1.6 Bezug genommen.
2.2.3 Da der Bebauungsplan „Heiligenland“ aus den unter 2.2.1 und 2.2.2 dargestellten Gründen, die jeder für sich tragend sind, rechtswidrig ist, kommt es nicht mehr entscheidend darauf an, ob die Einwände des Beklagten bezüglich der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans durchgreifen.
2.2.3.1 Indessen spricht einiges dafür, dass jedenfalls § 2 der örtlichen Bauvorschriften („Dachform“) im Widerspruch zu den Festsetzungen durch Planzeichen (nach der Planzeichen-Verordnung 90) steht. Nach letzterer muss auch die Dachform „Walmdach“ einen Neigungswinkel von 25 bis 45 Grad einhalten. Demgegenüber erwähnt der Text von § 2 diesen Dachtyp nicht. Satz 2, wonach Garagen und Carports keiner bestimmten Dachneigung unterworfen sind, schafft jedenfalls deshalb keine Klarheit, weil diese Regelung sich gerade nicht auf Hauptbaukörper bezieht, weshalb im Übrigen auch der Einwand der Klägerin, ein Widerspruch existiere nicht, weil § 2 Walmdächer von der Regelung schlichtweg ausnehme, nicht überzeugt. Zudem würde sich in diesem Falle die Frage nach dem rechtfertigenden sachlichen Grund stellen, weshalb diese Dachform, die an Trauf- und Giebelseite Neigungen aufweist, von der Festsetzung dispensiert sein soll.
2.2.3.2 Offen bleiben kann schließlich auch, ob der Bebauungsplan „Heiligenland“ überhaupt im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Rechtsprechung sieht in diesem Tatbestandsmerkmal allerdings lediglich ein „grobes Raster“, womit allein die Aufstellung von Bebauungsplänen gestoppt werden kann, die grundlegende städtebauliche Mängel aufweisen (BVerwG, U. v. 05.07.1975, 4 C 50.72, BVerwGE 45, 309). Daher mag zwar die Erforderlichkeit noch nicht daran scheitern, dass die Klägerin als Antwort auf die ungünstige demografische Entwicklung in ihrem Stadtgebiet ein in quantitativer Hinsicht sehr geringes Angebot mit dem in Rede stehenden Bebauungsplan macht, weil, wie bereits ausgeführt, von den insgesamt 16 Parzellen 7 bereits besetzt sind. Auch mag die vom Beklagten gegen die Erforderlichkeit des Bebauungsplans eingewandte „Insellage“ des Plangebiets auszuschließen sein. Doch könnten rechtliche Bedenken gegenüber dessen städtebaulicher Erforderlichkeit deshalb bestehen, weil die Überplanung zum allgemeinen Wohngebiet auf immerhin drei Parzellen zur Legalisierung einer bisher nicht erlaubten Dauerwohnnutzung führen würde. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Überplanung dieses Ziel – allein – offen oder versteckt verfolgen würde, könnte aber auch dann anzunehmen sein, wenn sich die Legalisierung bisher ungenehmigter Nutzungsarten als bloßer Begleiteffekt (Reflex) der Überplanung darstellt.
3. Hat somit der Beklagte zu Recht die Genehmigung des Bebauungsplanes „Heiligenland“ versagt, war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung war nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.
Beschluss: Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG).
