OVG Lüneburg – Az.: 1 LA 77/22 – Beschluss vom 05.01.2023
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg – 4. Kammer (Einzelrichter) – vom 24. Mai 2022 wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren in beiden Rechtszügen unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts auf jeweils 30.000 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Kläger wenden sich gegen eine Rückbauverfügung. Sie halten die betroffenen Baumaßnahmen für zulässig, die Rückbauanordnung jedenfalls für unverhältnismäßig.
Die Kläger sind Eigentümer eines im Außenbereich gelegenen, ursprünglich mit einem wohl ehemals landwirtschaftlichen Wohngebäude (Grundfläche ca. 115 m²) und Nebengebäude (Grundfläche ca. 57 m²) bebauten Grundstücks. Nachdem das Wohngebäude durch Brand zerstört worden war, erteilte der Beklagte den Klägern am 16. April 2014 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines zweistöckigen unterkellerten Wohngebäudes sowie eines ebenfalls unterkellerten eingeschossigen Garagengebäudes mit einer Gesamtgrundfläche (ohne versiegelte Freiflächen) von ca. 210 m², einer Wohnfläche von ca. 167 m² und einer Nutzfläche von ca. 224 m². Zwischen Wohn- und Garagengebäude ist durch Grüneintrag eine nach oben und nach Südwesten offene Pergola genehmigt. Die Lage der Garagenzufahrt auf dem Grundstück ist durch die Nebenbestimmung Nr. 7 verbindlich festgelegt.
Im Jahr 2015 stellte der Beklagte fest, dass die Kläger das Vorhaben in weitem Umfang abweichend von der Genehmigung – unter anderem größer, breiter, weitreichender unterkellert, mit anderer Dachneigung sowie Dachfenstern, einer Nutzfläche von 288 m² und einer Wohnfläche von 237 m² (ohne Berücksichtigung des Kellers) – errichtet hatten. Insbesondere hatten sie an der Südwestseite des Kellergeschosses eine weitläufige Fläche bis auf das Niveau des Kellerfußbodens abgegraben und die Kellerwand in voller Breite aus Glasschiebetüren gebildet. Die Zufahrt war abweichend vom genehmigten Verlauf auf einer Länge von etwa 80 m durch eine im Eigentum der Kläger stehende, mit Waldbäumen bestandene Fläche geführt worden. Ein weiterer, geschotterter Weg verlief in ca. 30 m Abstand südwestlich der Zufahrt. Anstelle der offenen Pergola war ein geschlossener, voll unterkellerter Wintergarten errichtet worden. Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 14. Februar 2017 gab der Beklagte den Klägern unter Zwangsgeldandrohung auf, das Untergeschoss des Gebäudes entsprechend der Baugenehmigung wiederherzustellen, insbesondere die Fenster als Kellerschächte herzustellen und den Boden bis zur ursprünglichen Geländeoberfläche anzufüllen,
die Pergola entsprechend der Genehmigung wiederherzustellen bzw. den Wintergarten bis zur ursprünglich vorhandenen Holzkonstruktion zurückzubauen,
die zwei Zufahrten durch die Waldfläche zurückzubauen.
Die dagegen nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die angegriffene Verfügung, die zumindest konkludent auch eine Nutzungsuntersagung für eine Wohnnutzung des Kellergeschosses einschließe, sei rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 79 Abs. 1 NBauO lägen vor. Die von der Verfügung betroffenen baulichen Anlagen seien nicht von der Baugenehmigung vom 16. April 2014 gedeckt und damit formell baurechtswidrig. Soweit die Kläger eine tatsächliche Wohnnutzung im Kellergeschoss bestritten, sei dies unerheblich, da die Räume nach ihrer tatsächlichen Beschaffenheit den Anforderungen des § 43 NBauO an Wohnräume genügten. Die von der Verfügung betroffenen Anlagen und Abgrabungen seien auch materiell baurechtswidrig, da sie öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 2, 3 BauGB beeinträchtigten. Auf eine Teilprivilegierung nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB könnten sich die Kläger nicht berufen, da ihr Wohnhaus dem Vorgängerbau nicht gleichartig sei. Dabei sei zwar nicht maßgeblich, dass es zu einer Wohnflächenzunahme gekommen sei; die Gleichartigkeit fehle aber aufgrund der erheblichen Grundflächenzunahme, d.h. der Zunahme des umbauten Raums, und zwar schon bei Betrachtung des genehmigten Gebäudes. Dass sich die Kläger hinsichtlich dieses Gebäudes auf die formelle Baurechtmäßigkeit berufen könnten, sei nicht von Bedeutung, da sie sich jedenfalls hinsichtlich der nicht genehmigten, darüber hinausgehenden Baumaßnahmen nicht auf den Privilegierungstatbestand berufen könnten. Hinsichtlich der Abgrabung und der Schaffung neuer Zufahrten fehle es an einer (Teil-)privilegierung ohnehin. Die von der Verfügung erfassten Anlagen und Maßnahmen beeinträchtigten öffentliche Belange. Die Zufahrten störten den Außenbereich durch Versiegelung, Aufbringung von Bauschutt, Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft, Zerschneidung der Vegetation und des natürlichen Lebensraums. Ob die Fläche Wald i.S.d. NWaldLG sei – hiervon gehe das Gericht allerdings aus -, sei dabei unerheblich. Bezüglich der Verpflichtung zu Ziff. 1 sei die Verfügung ebenfalls rechtmäßig. Die Abgrabungen der Geländeoberfläche beeinträchtigten Belange des Natur- und Bodenschutzes sowie die natürliche Eigenart der Landschaft, zumal hier auch zusätzliche Flächen versiegelt worden seien. Dass die Wohnnutzung im Kellergeschoss als solche Außenbereichsbelange kaum tangiere, sei nicht entscheidend, da mit der Auffüllung der Abgrabung und der dafür nötigen Verkleinerung der Fenster die Aufenthaltsraumqualität der Kellerräume ohnehin entfalle. Selbst im Falle einer Teilprivilegierung des Vorhabens stehe den benannten Baumaßnahmen das in § 35 Abs. 5 Satz 1 BauGB vorgesehen Gebot einer flächensparenden Ausführung des Ersatzbaus entgegen. Der ungenehmigte Wintergarten sei ebenfalls nicht genehmigungsfähig. Zwar finde durch ihn im Vergleich zur genehmigten Pergola keine zusätzliche Beeinträchtigung des Außenbereichs im Hinblick auf eine Versiegelung statt. Zu vergleichen sei allerdings nicht der ausgeführte mit dem genehmigten Zustand, sondern das ausgeführte Vorhaben mit dem Vorgängerbau. Unabhängig davon verschließe der Wintergarten als geschlossene Verbindung zwischen Wohnhaus und Garage auf besondere Weise Außenbereichsflächen. Die zu beseitigenden Anlagen beeinträchtigten auch öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB, da sie die Entstehung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten ließen. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Gegen baurechtswidrige Zustände habe die Bauaufsichtsbehörde regelmäßig einzuschreiten und müsse ein Für und Wider nur in Ausnahmefällen abwägen. Soweit die Kläger auf einen besonderen Wohnflächenbedarf ihrer gesundheitlich beeinträchtigten Kinder hinwiesen, habe der Beklagte dem bereits bei Erteilung der Baugenehmigung Rechnung getragen. Auf Vertrauensschutzgesichtspunkte könnten sich die Kläger, die bewusst abweichend von der Baugenehmigung gebaut hätten, nicht berufen.
II.
Der dagegen gerichtete, auf die Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel und besonderer rechtlicher und tatsächlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1.
Wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ist die Berufung dann zuzulassen, wenn der Rechtsmittelführer wenigstens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in dem angegriffenen Urteil mit plausiblen Gegenargumenten derart in Frage stellt, dass sich dadurch etwas am Entscheidungsergebnis ändern könnte. Überwiegende Erfolgsaussichten sind nicht erforderlich; es genügt, wenn sich diese als offen darstellen. Das darzulegen, ist den Klägern nicht gelungen.
a)
Ohne Erfolg greifen die Kläger die Annahme des Verwaltungsgerichts an, die Baumaßnahmen am Haus selbst (Abgrabung, Herstellung einer vollverglasten Kellerwand und Herstellung eines Wintergartens) seien materiell baurechtswidrig. Klarstellend ist insoweit darauf hinzuweisen, dass diese Maßnahmen bauplanungsrechtlich nicht isoliert, sondern als Teil einer Gesamtmaßnahme „Herstellung eines Wohnhauses mit Garagen“ zu beurteilen sind, da sie räumlich-funktionell untrennbar mit dem Rest des Bauvorhabens verbunden sind; das gilt für den Wintergarten und namentlich auch für die Abgrabung an der Südwestseite des Haupthauses, die, wie die Kläger selbst vortragen, die gewählte Glaskonstruktion der Kellerwand erst ermöglicht. Davon ist auch das Verwaltungsgericht implizit ausgegangen.
Diese Gesamtbaumaßnahme ist durch die Baugenehmigung vom 16. April 2014 nicht – auch nicht teilweise – abgedeckt und damit insgesamt formell illegal. Mit Blick insbesondere auf die nicht unwesentlich von den grüngestempelten Bauvorlagen abweichenden Kubaturen des Haupthauses und des Garagengebäudes sowie deren Verbindung durch ungenehmigte Räume im Keller- und Erdgeschoss zu einem Baukörper stellt sich das errichtete gegenüber dem genehmigten Vorhaben vielmehr als „aliud“ dar.
Dass das im Außenbereich nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Wohnhaus in seiner tatsächlich errichteten Form auch materiell, nämlich bauplanungsrechtlich unzulässig ist, wird durch das Zulassungsvorbringen nicht plausibel in Frage gestellt. Eine Teilprivilegierung nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 3 BauGB scheidet angesichts der Deutlichkeit, mit der die Dimensionen des errichteten Vorhabens diejenigen der Vorgängerbebauung überschreitet, aus. Maßgeblich für die Beurteilung der Geringfügigkeit einer Überschreitung nach § 35 Abs. 4 Satz 3 BauGB ist ein Vergleich von Grundflächen und Rauminhalten (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 – 4 C 4.03 – BVerwGE 120, 130 = juris Rn. 12 m.w.N.). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht hier das tatsächlich errichtete nicht mit dem genehmigten Vorhaben, sondern mit dem Vorgängerbau verglichen; denn auf diesen stellt § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB ab. Der genehmigte, aber nie verwirklichte Zustand ist für die Beurteilung der materiellen Baurechtmäßigkeit des errichteten Vorhabens unerheblich. Bereits ohne Herstellung des Wintergartens hätte die Zunahme der Grundfläche der Baukörper von ca. 172 m² auf ca. 210 m² und damit um mehr als ein Fünftel das Maß einer „geringfügigen“ Erweiterung i.S.d. § 35 Abs. 4 Satz 3 BauGB erheblich überschritten (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 35 Rn. 164, Stand d. Bearb.: Oktober 2019, für eine Begrenzung auf ca. 10 % Volumenerweiterung). Rechnet man, wie geboten, den Wintergarten, der nun kein nach oben und vorne offener, sondern ein vollständig umbauter Raum ist, hinzu, so erhöht sich die Überschreitung um fast 50 m². Durch eine Rücknahme in der Gebäudehöhe wird dies nicht ausgeglichen – im Gegenteil: Nach dem Lageplan zum Bauantrag war das Vorgängergebäude wohl eingeschossig (vermutlich zuzüglich eines Dachgeschosses unter dem Satteldach), während der Neubau mit dem Hauptbaukörper zweigeschossig zuzüglich des Dachgeschosses unter dem freilich relativ flach geneigten Walmdach ist. Auch hier wird das Bauvolumen durch den Wintergarten nochmals deutlich erhöht. Da der Außenbereich grundsätzlich nicht nur von ober-, sondern auch von unterirdischen baulichen Anlagen freizuhalten ist, ist zudem die Dimensionierung des Kellergeschosses in den Vergleich einzubeziehen, wobei unklar ist, ob die Vorgängerbauten überhaupt unterkellert waren. Die Schaffung umbauten Raums unter der Erdoberfläche hat zwar, was die Beeinträchtigung des Außenbereichs betrifft, ein geringeres Gewicht als die Errichtung von Hochbauten. In diesem Zusammenhang gewinnt aber der Umstand an Bedeutung, dass die Kläger abweichend von der Baugenehmigung durch die großflächige Abgrabung an der Südwestseite dem Kellergeschoss in Teilen das Gepräge eines oberirdischen Geschosses gegeben haben. Dass dies nicht wahrnehmbar wäre, wie die Kläger mit der Zulassungsbegründung andeuten, wird durch die in den Akten enthaltenen Lichtbilder widerlegt.
Entgegen der Auffassung der Kläger rechtfertigt deren „besondere familiäre Situation“ keine Aufweichung der Maßstäbe des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 3 BauGB; das Bauplanungsrecht verfolgt einen grundstücksbezogenen Ansatz (BVerwG, Beschl. v. 6.3.2007 – 4 BN 9.07 -, BRS 71 Nr. 16 = juris Rn. 7; v. 5.10.2005 – 4 BN 39.05 -, BauR 2006, 480 = juris Rn. 2). Besonderen persönlichen Wohnbedürfnissen, mögen sie auch objektiv begründet sein, haben die Bewohner grundsätzlich durch Wahl eines „passenden“ Wohnorts Rechnung zu tragen. Ob im Falle des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB, der auf die Wohnbedürfnisse einer konkreten Eigentümerfamilie abstellt, ausnahmsweise anderes gilt, ist hier unerheblich, da eine Kombination der Teilprivilegierungstatbestände des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 3 und 5 BauGB nicht zulässig ist (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 35 Rn. 164, Stand d. Bearb.: Oktober 2019). Im Übrigen ist nicht ansatzweise dargelegt, inwieweit die Einschränkungen der Kinder der Kläger die Verglasung einer Kellerwand – nach dem Vortrag der Kläger vor Archivräumen – mit der dafür nötigen Abgrabung, die Führung zweier überlanger Zufahrten durch ein Waldstück oder die Anlage eines Wintergartens erforderten.
Der Schluss des Verwaltungsgerichts, das Vorhaben lasse die Entstehung bzw. Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten, ist nicht zu beanstanden; der damit umschriebene unerwünschte Zustand einer Zersiedelung wird bereits durch Zulassung eines vereinzelten Bauvorhabens im Außenbereich eingeleitet. Dass etwaige Nachahmervorhaben ebenfalls unzulässig wären, ist unerheblich. Es genügt, dass die Gründe, die weiteren Vorhaben entgegengehalten werden könnten, an Überzeugungskraft einbüßen würden, wenn das jetzt beantragte Vorhaben nicht aus eben den Gründen (Verfestigung einer Splittersiedlung) versagt würde, mit der Genehmigung also ein sog. Berufungsfall geschaffen würde. Mit der Versagung der Genehmigung soll bereits „den Anfängen gewehrt“ werden (BVerwG, Beschl. v. 2.9.1999 – 4 B 27.99 -, BauR 2000, 1173 = juris Rn. 6). Das Argument der Kläger, dieser Gedankengang lasse außer Acht, dass am Standort bereits ein Vorgängerbau vorhanden gewesen sei, überzeugt nicht. Inwieweit die Vorgängerbebauung Abstriche vom Verbot einer Beeinträchtigung des in § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB benannten Belangs rechtfertigt, ist abschließend in § 35 Abs. 4 BauGB geregelt. Sind dessen Anforderungen – wie hier – nicht erfüllt, ist der Ersatzbau wie eine Erstbebauung zu bewerten.
b)
Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Verfügung sei frei von Ermessensfehlern, begegnet ebenfalls nicht den von den Klägern geltend gemachten Bedenken. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht unter Berufung auf die ständige Senatsrechtsprechung ausgeführt, dass das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde, findet sie baurechtswidrige Zustände vor, regelmäßig hin zu einem Einschreiten verdichtet ist. Möglichkeiten, baurechtmäßige Zustände durch die Kläger weniger belastende Anordnungen als die hier getroffenen herbeizuführen, zeigt das Zulassungsvorbringen nicht auf. Angesichts der oben dargelegten massiven Überschreitung des für einen teilprivilegierten Ersatzbau noch zulässigen Bauvolumens durch das Vorhaben der Kläger wäre die einzige Möglichkeit, umfassend baurechtmäßige Zustände herbeizuführen, die Anordnung eines vollständigen Abbruchs gewesen, mit der Option der Kläger, im Vollstreckungsverfahren als Austauschmittel eine Verkleinerung des Vorhabens auf einen noch genehmigungsfähigen Umfang anzubieten. Hierzu hat sich der Beklagte, wiewohl er dazu berechtigt gewesen sein dürfte, (bislang) nicht entschließen können. Stattdessen hat er ersichtlich das Konzept verfolgt, die verwirklichte Anlage so weit, wie dies ohne Versetzung der Grundmauern des Haupt- und Garagengebäudes möglich ist, dem Inhalt der nicht ausgenutzten und daher gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 NBauO erloschenen Baugenehmigung anzunähern.
Ein noch weitergehendes Entgegenkommen war durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht geboten. Insbesondere musste der Beklagte nicht auf den Vorschlag der Kläger eingehen, die Abgrabung südwestlich des Gebäudes und die Herstellung von bodentiefen Fenstern anstelle einer massiven Kelleraußenwand mit kellertypischen Fenstern und Lichtschächten hinzunehmen und lediglich eine Abdeckung der Abgrabung unter Beibehaltung der hergestellten Verglasung anzuordnen. Dies wäre für die Kläger zwar kostengünstiger, jedoch nicht gleichermaßen zur Herstellung baurechtmäßiger Zustände geeignet. Abgesehen davon, dass eine solche Maßnahme – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – nicht die bereits für sich als Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft zu wertende Veränderung des gewachsenen Geländereliefs beseitigen, sondern durch Versiegelung der Böschung noch vertiefen würde, lüde ein solches Provisorium geradezu dazu ein, revidiert zu werden, sobald sich das Augenmerk der Bauaufsichtsbehörde von dem Vorhaben abgewandt hätte.
c)
Soweit die Kläger die die Zufahrten betreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts mit dem Argument angreifen, das Verwaltungsgericht habe seine Auffassung, bei der von den Zufahrten zerschnittenen Fläche handle es sich um Wald, nicht hinreichend begründet, verkennen sie, dass sich das Gericht auf eine Waldeigenschaft dieser Fläche nicht tragend gestützt hat; im Übrigen lag die Waldeigenschaft der Fläche nach einem Blick auf die in der Akte vorhandenen Luftbilder derart auf der Hand, dass sich weitere Ausführungen des Verwaltungsgerichts erübrigten. Die Behauptung der Kläger, es gehe zu weit, die Zerschneidung einer bisher baumbestandenen Fläche durch zwei befestigte Schneisen als eine Beeinträchtigung von Umweltbelangen zu bewerten, ist unsubstantiiert, zumal eine solche Beeinträchtigung offenkundig ist. Im Übrigen rügen die Kläger lediglich die Unverhältnismäßigkeit und – erstmals im Zulassungsverfahren – die fehlende Bestimmtheit der Anordnung, die zwei Zufahrten durch die Waldfläche zurückzubauen. Das überzeugt nicht. Zur Verhältnismäßigkeit hat das Verwaltungsgericht das Nötige ausgeführt: Die von den Klägern nicht mit Rechtsmitteln angegriffene Nebenbestimmung Nr. 7 hat den Klägern die Widerrechtlichkeit einer Zufahrtsherstellung durch das Waldstück unmissverständlich vor Augen geführt; wenn sie dem sehenden Auges zuwidergehandelt haben, ist ihnen jeder Rückbauaufwand zumutbar. Die Anordnung ist auch hinreichend bestimmt: ein Rückbau beinhaltet die Entfernung aller im Bereich der Zufahrten eingebrachten Befestigungsmaterialien und die Schließung dadurch etwa entstandener Gruben mit dem ursprünglichen Bodenmaterial. Eine Wiederaufforstung schließt der Rückbau nicht ein; diese ist noch durch naturschutz- oder waldrechtliche Anordnung seitens des Beklagten durchzusetzen.
2.
Die von den Klägern vorgetragenen besonderen Schwierigkeiten weist die Rechtssache nicht auf. Dass etwaige besondere Wohnansprüche der Kinder der Kläger für die bauplanungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens ohne Belang sind, bedarf keiner Klärung in einem Berufungsverfahren, zumal – wie bereits dargelegt – ein Bezug der konkret von den streitgegenständlichen Anordnungen erfassten Teilbaumaßnahmen zu diesen Wohnbedürfnissen nicht dargelegt ist. Die Überschreitung dessen, was noch als geringfügige Erweiterung des Umfangs der Vorgängerbebauung angesehen werden könnte, ist deutlich; es liegt insoweit kein Grenzfall vor.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Das danach maßgebliche Interesse der Kläger besteht in der Vermeidung der Rückbaukosten zuzüglich dem Erhalt des Nutzwertes der von der Anordnung betroffenen Anlagenteile (vgl. auch Nr. 9 der Streitwertannahmen des Senats für nach dem 1. Juni 2021 eingegangene Verfahren). Dieses Interesse schätzt der Senat abweichend vom Verwaltungsgericht auf je 10.000 EUR für jede der drei von der Anordnung betroffenen Teilmaßnahmen. Die Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts erfolgt nach § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
