Anforderungen an bauaufsichtliches Einschreiten: Analyse eines Beschlusses des OVG Lüneburg
Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg (Az.: 1 LA 89/19) hatte in einem Beschluss vom 1. Juli 2020, über einen Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten zu entscheiden. Der Kern des Falls drehte sich um die Anforderungen, die an solch einen Antrag gestellt werden und die Frage, ob ein Antragsteller, der fachanwaltlich vertreten ist, diesen formgerecht gestellt hatte. Die zentralen rechtlichen Herausforderungen des Falls waren die Auslegung des § 88 VwGO und die Klarheit des Antrags auf bauaufsichtliches Einschreiten.
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Übersicht
Form und Inhalt des Antrags
Das Verwaltungsgericht hatte sein Urteil auf zwei selbständig tragenden Gründen gestützt. Einerseits war der Antrag aufgrund der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig und andererseits wurde der Klageantrag als unbegründet angesehen. Die Antragstellerin hatte gegen die Baugenehmigungen, die erteilt wurden, keinen Anfechtungsantrag gestellt und ein vorangegangenes behördliches Verfahren war ebenfalls nicht vorhanden. Dies führte zur Unzulässigkeit des Antrags auf bauaufsichtliches Einschreiten.
Analyse des OVG Lüneburg
Das OVG Lüneburg analysierte den Sachverhalt und kam zu dem Schluss, dass der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der angefochtenen Entscheidung nicht vorlag. Die Antragstellerin konnte keinen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des erstinstanzlichen Urteils in Frage stellen, um das Entscheidungsergebnis zu ändern. Daher wurde das Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt.
Die Rolle des Antrags auf bauaufsichtliches Einschreiten
Ein wichtiger Punkt in diesem Beschluss war die Interpretation des Antrags auf bauaufsichtliches Einschreiten. Laut OVG Lüneburg muss ein solcher Antrag, der für den Antragsteller negative Kostenfolgen haben kann, klar gekennzeichnet sein. Der Antragsteller muss deutlich machen, dass er eine förmliche Entscheidung über seinen Anspruch auf bauaufsichtliches Einschreiten wünscht. Besonders wenn der Antragsteller fachanwaltlich vertreten ist, kann dies erwartet werden.
Ergebnis und Auswirkungen des Beschlusses
Letztendlich kamen das OVG Lüneburg und das Verwaltungsgericht zu der Auffassung, dass die Antragstellerin die Anforderungen an den Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten nicht erfüllt hatte. Dieser Beschluss hat Auswirkungen auf zukünftige Fälle und unterstreicht die Wichtigkeit klarer und formgerechter Anträge im Kontext des Baurechts und des Verwaltungsverfahrensrechts.
Das vorliegende Urteil
OVG Lüneburg – Az.: 1 LA 89/19 – Beschluss vom 01.07.2020
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg – 4. Kammer (Einzelrichter) – vom 23. April 2019 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. sind nicht, die der Beigeladenen zu 1. sind erstattungsfähig.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Der Kläger bewohnt ein östlich des F. im Außenbereich der Gemeinde G. gelegenes Einfamilienhaus. Westlich des F. sind mehrere im Eigentum der Beigeladenen zu 1. stehende Stallanlagen für mehrere tausend Puten errichtet. Für die Stallanlagen wurden zwischen 1970 und 2006 insgesamt 4 Baugenehmigungen erteilt.
Nach mehrjähriger Unterbrechung stallte der Beigeladene zu 2. im November 2016 in die Gebäude wieder Puten ein. Bereits im August 2016 hatte der Beklagte dem Kläger Kopien der vorhandenen Genehmigungsbescheide übersandt. Unter dem 21. September 2016 hatte dieser unter dem Aktenzeichen seiner Verfahrensbevollmächtigten 209/2016 gegen die Genehmigungen Widerspruch erhoben, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2016 als verfristet zurückwies. Parallel zum Widerspruchsverfahren äußerte sich der Kläger in mehreren von seiner Verfahrensbevollmächtigten unter ihrem Aktenzeichen 218/2016 übersandten Schreiben vom 25. Oktober, 22. November und 14. Dezember 2016 zur Legalität der vom Beigeladenen beabsichtigten und dann aufgenommenen Nutzung der Ställe.
Die mit dem schriftsätzlichen Antrag, festzustellen, dass die Genehmigungsbescheide des Beklagten vom 22.09.1970 zum Az. 2638/96, zugunsten der H. Bezugsgenossenschaft, C-Stadt, vom 14.05.1997 zum AZ: 510/97, zugunsten der I. von J. OHG, K., vom 25.09.1999 zum AZ: 2126/99 zugunsten des Herrn C., C-Straße, C-Stadt und vom 29.3.2006 zum AZ 1205/2005 zugunsten der Frau C., C-Straße, C-Stadt zur Errichtung und zum Betrieb vom 4 Putenställen in der Form des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 5.12.2016 /Az. 3ß WS 072/2016, 30 WS 073/2016, 30 WS 074/2016 und 30 WS 075/2016, hier eingegangen am 08.12.2016 keine Nutzung der Gebäude zur Putenmast genehmigen und diese daher dem Betreiber zu untersagen ist, eingeleitete, in der mündlichen Verhandlung vom 23.04.2019 um den Antrag, festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, für die Neuaufnahme der Nutzung der Ställe 1a, 2a, 3 und 4 sowie für die Errichtung der Lüftungsanlage und weitere bauliche Maßnahmen keine behördliche Genehmigung zu verlangen, rechtswidrig ist, ergänzte Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Die Klage sei unzulässig. Die gestellten Feststellungsanträge seien nach § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig, da der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- bzw. Leistungsklage habe verfolgen können. Soweit für den Betrieb der Beigeladenen zu 2. durch Genehmigungen Rechte begründet worden seien, habe eine Anfechtungsklage erhoben werden können. Soweit der Betrieb nicht durch eine Genehmigung abgedeckt sei, habe der Kläger ein bauaufsichtliches Einschreiten über eine Verpflichtungsklage erreichen können. Eine Anfechtungsklage habe der Kläger nicht erhoben. Ob sein Antrag als Verpflichtungsklage ausgelegt werden könne, sei zweifelhaft. Jedenfalls sei eine solche Verpflichtungsklage ebenfalls unzulässig, da es am erforderlichen behördlichen Vorverfahren fehle. Einen hinreichend eindeutigen Antrag auf behördliches Einschreiten habe der Kläger, auch mit seinen Schreiben vom 22. November und 14. Dezember 2016, nicht gestellt; auf die Anregung des Beklagten in dessen Schreiben vom 19. Dezember 2016, einen entsprechenden Antrag zu stellen, sei er nicht eingegangen. Ob der am von ihm bewohnten Grundstück nicht dinglich berechtigte Kläger überhaupt antragsbefugt sei, könne dahinstehen. Ein Verpflichtungsantrag sei zudem unbegründet, da der Kläger keinen Anspruch auf bauaufsichtliches Einschreiten gegen die Beigeladenen habe. Der Putenmastbetrieb der Beigeladenen zu 2. sei von den vier erteilten, bestandskräftigen Baugenehmigungen abgedeckt. Zudem habe der Kläger keine Tatsachen dargelegt, die eine Ermessensreduktion auf Null hin zu bauaufsichtlichem Einschreiten rechtfertigten. Die ihm obliegende Konkretisierung von Fakten, aus denen er eine Gesundheitsgefährdung herleite, fehle. Er habe die Nutzung der Ställe mehr als 20 Jahre hingenommen. Eine dadurch hervorgerufene oder verstärkte Krankheit habe er nicht berichtet.
II.
Der dagegen gerichtete, auf die Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel, besonderer tatsächlicher und/oder rechtlicher Schwierigkeiten sowie von Verfahrensmängeln (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 5 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Ist das Urteil selbständig tragend auf mehrere Erwägungen gestützt, muss gegen jede dieser Erwägungen ein Zulassungsgrund vorgetragen werden und durchgreifen. Das wäre auch hier erforderlich gewesen. Das Verwaltungsgericht hat sein Urteil je selbständig tragend darauf gestützt, dass – erstens – die gestellten Feststellungsanträge aufgrund der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig seien, ein Anfechtungsantrag gegen die erteilten Baugenehmigungen nicht gestellt sei und ein etwaiger Verpflichtungsantrag auf bauaufsichtliches Einschreiten mangels vorangegangenen behördlichen Verfahrens unzulässig sei, und dass – zweitens – die Klage unbegründet sei. Vorliegend greifen bereits die gegen die tragenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der Klage angeführten Zulassungsgründe nicht durch.
1.
Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der angefochtenen Entscheidung liegt dann vor, wenn es dem Rechtsmittelführer gelingt, wenigstens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des erstinstanzlichen Urteils mit plausiblen Gegenargumenten derart in Frage zu stellen, dass sich dadurch etwas am Entscheidungsergebnis ändern könnte. Das ist dem Kläger nicht gelungen.
Ein Angriff gegen die Grundannahme des Verwaltungsgerichts, die Klage sei, würde sie als Feststellungsklage verstanden, unzulässig, ist dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen. Soweit erkennbar, macht der Kläger geltend, das Verwaltungsgericht habe sein Klagebegehren nach § 88 VwGO eben nicht als Feststellungsbegehren, sondern zum einen als Anfechtungsbegehren hinsichtlich der erteilten Baugenehmigungen sowie hinsichtlich eines angeblichen feststellenden Verwaltungsakts des Beklagten, dass die Tätigkeit der Beigeladenen zu 2. keiner (weiteren) Baugenehmigung bedürfe, zum anderen als Begehren, den Beklagten zum bauaufsichtlichen Einschreiten gegen die von der Beigeladenen ausgeübte Nutzung zu verpflichten, verstehen müssen. Dem ist nicht zu folgen.
Die nach dem Sitzungsprotokoll vom Kläger in der mündlichen Verhandlung allein gestellten Anträge sind eindeutig darauf gerichtet,
– festzustellen, dass die benannten 4 Genehmigungen in Gestalt des Widerspruchsbescheides keine Nutzung der Ställe zur Putenmast abdecken,
– festzustellen, dass diese dem Betreiber zu untersagen ist, sowie
– festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, von den Beigeladenen für bestimmte Baumaßnahmen keine (weitere) Genehmigung zu fordern, rechtswidrig ist.
Die Behauptung der Antragsgegnerin, auf S. 5 des Urteils stehe, dass beantragt worden sei, „die Genehmigungsbescheide aufzuheben“ bzw. „festzustellen, dass sie rechtswidrig sind und damit keinen Betrieb genehmigen“, ist schlicht falsch.
Keiner der gestellten Anträge lässt ein Begehren erkennen, die benannten 4 Genehmigungen aufzuheben. Von einer – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt – langjährig auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts tätigen Fachanwältin für Verwaltungsrecht konnte das Verwaltungsgericht erwarten, dass ihr dies bei der Formulierung der o.g. Anträge bewusst war. Ausgehend von der dem ersten Antrag zugrundeliegenden Prämisse des Klägers, dass die Genehmigungen die von ihm beanstandete Nutzung nicht abdecken, wäre ein solcher Antrag auch nicht ohne weiteres folgerichtig gewesen. Bereits deshalb traf das Verwaltungsgericht keine Pflicht, auf die Stellung eines Anfechtungsantrags hinzuwirken.
Soweit der Kläger – auch als Gehörsverstoß – rügt, seine Prozessbevollmächtigte habe in der mündlichen Verhandlung den Antrag gestellt, eine als Verwaltungsakt verstandene Erklärung des Beklagten aufzuheben, „dass [wohl: für die nach seinem Vortrag vorgenommenen baulichen Veränderungen und die aktuell ausgeübte Nutzung] keine Genehmigung erforderlich sei“, ist ihm die Beweiskraft des Sitzungsprotokolls (§ 165 ZPO i.V.m. § 105 VwGO) entgegenzuhalten. Die bloße Behauptung, das Verwaltungsgericht habe sich geweigert, einen solchen Antrag zu protokollieren, genügt nicht für den nach § 165 Satz 2 ZPO zur Erschütterung dieser Beweiskraft erforderlichen Nachweis der Fälschung, zumal der Kläger nicht einmal einen Antrag auf Protokollberichtigung gestellt hat. Im Übrigen ist auch für einen feststellenden Verwaltungsakt des Beklagten dahingehend, dass die vom Beigeladenen zu 2. ausgeübte Nutzung keiner (weiteren) Baugenehmigung bedürfe, nichts ersichtlich.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klage wäre selbst dann unzulässig, wenn ihr ein Antrag entnommen werden könnte, den Beklagten zu verpflichten, gegen die Beigeladenen auf der Grundlage von § 79 NBauO bauaufsichtlich einzuschreiten, da ihr kein behördliches Verfahren vorangegangen sei, begegnet ebenfalls keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln; tatsächlich fehlt, worauf das Verwaltungsgericht seine Entscheidung in der Sache auch gestützt hat, nicht nur das Vor-, also das Widerspruchsverfahren, sondern jeder förmliche Antrag auf bauaufsichtliches Einschreiten. Ein solcher Antrag muss, da seine Ablehnung für den Antragsteller negative Kostenfolgen hat, in Abgrenzung zur gebührenfreien Anregung eines Einschreitens von Amts wegen klar als solcher gekennzeichnet sein; es muss deutlich werden, dass der Antragsteller eine förmliche Entscheidung über seinen Anspruch auf bauaufsichtliches Einschreiten wünscht. Dies kann zumal dann erwartet werden, wenn er, wie hier, fachanwaltlich vertreten ist. Die Würdigung des Verwaltungsgerichts, dass sich ein solcher Antrag keinem der vorprozessualen Schreiben der Prozessbevollmächtigten des Klägers entnehmen ließ, hat der Kläger mit dem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert angegriffen; sie ist auch in der Sache zutreffend. Im ersten zu ihrem Az. 218/2016 eingereichten, und damit offenbar aus ihrer Sicht „verfahrenseinleitenden“ Schreiben vom 25. Oktober 2016 forderte die Bevollmächtigte des Klägers kein Tätigwerden des Beklagten, sondern kündigte an, die Polizei anzurufen, sollten Tiere eingestallt werden. Im Schreiben vom 22. November 2016 heißt es, nach der Mitteilung, dass nunmehr Tiere eingestallt worden seien, lediglich: „Ich gehe davon aus, dass aufgrund des laufenden Verfahrens Sie dies unterbinden werden“. Im Schreiben vom 14. Dezember 2016, wird der Beklagte nach langen Ausführungen zur Rechtslage und zur Erforderlichkeit, den Kläger ins Genehmigungsverfahren einzubeziehen, lediglich in einem abschließenden Satz zum Einschreiten aufgefordert. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte keines der Schreiben als förmlichen Antrag auf Einschreiten ansah und den Kläger mit Schreiben vom 19. Dezember 2016 zur Klarstellung seines Begehrens aufforderte. Diese unterblieb.
Eines Eingehens auf die vom des Kläger geltend gemachten Richtigkeitszweifel hinsichtlich der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage sowie zur Frage, ob er mangels dinglichen Nutzungsrechts an dem von ihm bewohnten Grundstücks überhaupt klagebefugt ist, bedarf es nicht, da diese Ausführungen nicht bzw. nicht allein entscheidungstragend gewesen sind.
2.
Tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache oder weitere Verfahrensfehler ergeben sich hinsichtlich der vorstehend ausgeführten Zulässigkeitsfragen aus dem Vortrag des Klägers nicht. Soweit der Kläger solche Schwierigkeiten bzw. Verfahrensfehler (Aufklärungs- und Gehörsmängel) bei der Frage der Klagebefugnis sowie der Begründetheit der Klage sieht, fehlt es an der erforderlichen Entscheidungserheblichkeit.
3.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. waren nach § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig zu erklären, da sich diese durch Antragstellung einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt (§ 154 Abs. 3 VwGO) und das Verfahren gefördert hat. Die Beigeladene zu 2. hat dies nicht getan; allein der Umstand, dass diese als notwendig Beigeladene in das Verfahren hineingezogen wurde, rechtfertigt es entgegen der bisherigen Rechtsprechung des Senats nicht, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (Senatsbeschl. vom 29.4.2020 – 1 ME 99/19 -, juris Rn. 23). Anlass, auch die erstinstanzliche Kostenentscheidung von Amts wegen der neueren Senatsrechtsprechung anzupassen, besteht allerdings nicht, da der Beigeladenen zu 2., soweit ersichtlich, keine außergerichtlichen Kosten entstanden sind.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
